映象新闻

回应性监管理论以构建政府与非政府合作型监管模式为宗旨，更加重视政府之外其他主体的监管作用，以及政府和其他非政府监管之间互相建构的关系。

二、预算法律保留的概念意涵议会行使的预算权包括两部分内容，一部分是预算案的决议，另一部分是预算法的制定。[81]作为预算授权立法的规定，我国2018年修改的《预算法》第98条国务院根据本法制定实施条例是否符合授权明确性原则呢？[82]依据《立法法》中授权立法在目的、事项、范围、期限方面的明确性标准，《预算法》第98条的规定显然并无授权明确性要素内容，因而不能满足授权明确性的合法条件。

在德国君主立宪时代，法律保留旨在通过议会立法权实现对君主行政权的限制，因此，此时的法律保留是行政法意义上的法律保留。换言之，前者的授权立法是在没有法律规定的前提下进行的授权。也就是说，《立法法》第11条所确立的专属立法权不同于议会保留，议会保留是禁止授权的法律保留，而专属立法权是可以授权的法律保留。并且，与财政基本制度法律保留的概括性规定不同，《立法法》第11条第5项税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度是关于税收法律保留的具体性规定。[15]然而，不同于预算决议，预算法的制定涉及预算立法权的分配，即预算的议会立法权与行政立法权之间的权际划分，无疑可以纳入法律保留的分析框架。

基于对立法权的不信任，宪法上的法律保留与其说是对立法机关的赋权，毋宁是对立法机关的限权，表现为由宪法法院对议会立法进行合宪性审查。而为防范议会授权立法权的滥用，由此促成了后来议会保留即加强型法律保留的出现。地方人大常委会如果发现了此类问题，应当参照这一审查成例，明确合宪性问题并向全国人大常委会提出。

（一）审查主体无论是辅助审查还是初步审查，请求渠道的宽泛性决定了审查的请求必然较为频繁，审查任务也会比较繁重。 注释:[1]习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》，载《人民日报》2022年12月20日，第1版。[29]对于何时立法以及如何立法，由于宪法上的积极规范一般都是高度抽象和概括的，立法者只能依据其所了解的立法事实来确定何时立法以及如何立法。为了确认规范性文件的问题是不是合宪性问题，省级人大常委会需要对合法性问题和合宪性问题进行区分，避免可以通过合法性审查来解决的问题进入到合宪性审查程序中来。

较为明显的事例有地方性法规中有关强制亲子鉴定的规定。审查机关无需解释宪法（或者说这是一种依赖于根据立法事实对宪法规范进行具体化的解释），只需将立法事实置于社会经济发展整体状况中进行对比，就可判断被审查规范是否符合积极规范的意旨。

在立法时机是否成熟方面，地方人大常委会要根据社会经济的发展状况来评估旧有的规范是否依然能够适用于当前的社会经济状况，如果对特定的社会经济领域还未立法，那么就需要考察立法的必要性。[26]参见刘连泰：《中国合宪性审查的宪法文本实现》，载《中国社会科学》2019年第5期，第101页。最后，工作机构和法制委员会具体承担协助审查职能既符合现有的法规，又为今后进一步完善审查制度留足了余地。[8]参见胡锦光：《论法规备案审查与合宪性审查的关系》，载《华东政法大学学报》2018年第4期，第24页。

[5]参见张文显：《论中国式法治现代化新道路》，载《中国法学》2022年第1期，第10-11页。还需要说明的是，省级人大常委会的辅助审查应当仅限于依据宪法上明确规定的积极规范，以确保对规范性文件的审查不会动辄宣告违宪，这是维护审查的严肃性和重要性所必需的。除了审查模式和审查结论以外，现有的审查成例也充分体现了我国合宪性审查的主要对象是字面违宪。在该阶段，地方人大常委会可以按照积极规范和消极规范的不同要求来开展审查工作，审查和筛选结论最终需要通过审查判断和报告机制来得出。

 温泽彬，法学博士，西南政法大学行政法学院教授、全面依法治国研究院研究员。而如何处理合宪性问题的标准实质上决定了地方人大常委会的处理结果，这些标准可称为实质审查要件。

这些事实导致了收容教育制度很可能已经不符合《宪法》第37条的规范意旨。况且，对于地方规范性文件是否充分执行宪法积极规范的审查，全国人大常委会的组成人员和工作机构在调查立法事实方面并不具备充足的条件，如果仅由全国人大常委会来对相关的规范性文件进行合宪性审查，恐怕难以保证审查的准确性和时效性。

在立法事实是否普遍方面，应当从正反两面来进行审查。[1]党的十八大以来，我国宪法制度建设和宪法实施取得历史性成就。[12]因此，在大多数情况下都违宪的规范也应当被认定为字面违宪。假设地方人大常委会被赋予审查规范性文件是否符合消极规范的权力，由于管辖范围和调查能力有限，地方人大常委会在解释宪法中的消极规范时，只能基于自身了解到的事实来解释消极规范的内涵。人身损害赔偿案件中城乡居民赔偿标准差异。[19]民族自治地方未全面推行国家通用语言文字教学。

[31]笔者赞同这一推断的结论，而且认为可以从目的解释的角度来补强法工委的推断。按照地方人大常委会规范性文件审查的实际经验，地方各级政府、监察委员会、法院以及检察院是有权提出审查要求的机关，而其他机关、公民和组织是提出审查建议的主体。

[7]从各地不同规定来看，我国地方人大常委会对其在合宪性审查中的作用缺乏清晰认识，这集中体现在有的地方性法规允许地方人大常委会审查规范性文件的合宪性，并授权予以撤销，而有的地方性法规要求地方人大常委会在发现违宪疑虑时则向全国人大常委会报告或请求合宪性解释。自2017年法工委开始向全国人大常委会报告备案审查工作，备案审查报告中的合宪性审查涉及了包括但不限于以下几方面事项：收容教育制度。

 摘要: 合宪性审查是宪法赋予全国人大常委会的职权，这正是基于全国人大常委会享有宪法解释权，而不具备宪法解释权的地方人大常委会可以在依据不同类型宪法规范开展备案审查时对合宪性审查发挥一定作用。我国宪法中的积极规范主要包含总纲部分的第4、9、10、14、19条以及公民的基本权利和义务部分的第42条至第48条等要求国家积极作为的条款。

全国人大常委会对收容教育制度的合宪性审查就是这方面的例证。而且，我国合宪性审查制度的完善方兴未艾，省级以下人大常委会在审查机制和审查能力方面还需要进一步探索，要求其协助开展审查恐怕时机尚不成熟。即便对此类立法有争议，这些争议往往也还没有成熟到需要对其进行合宪性审查的地步。对于有立法事实支持的规范性文件，如果规范性文件有普遍性立法事实支持，那么地方人大常委会应当充分说明这些事实如何支持以及在多大程度上支持规范性文件，并且明确提出立法事实所支持的法律后果如何可能与宪法规定相抵触。

（一）省级人大常委会依据宪法积极规范发挥辅助审查作用宪法中的积极规范相对于消极规范而言对宪法解释的需求较低，这决定了省级人大常委会有直接依据积极规范实施辅助审查的可能。地方各级人大常委会在根据宪法消极规范实施的备案审查中发挥初步审查作用，通过考察被审查规范是否抵触宪法的价值判断，初步筛选出合宪性疑虑后提请全国人大常委会进行合宪性审查。

地方人大常委会以后应当继续保持这一启动机制，而且要更加重视以主动审查方式来解决宪法积极规范相关的合宪性问题。[16]参见沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》，2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上。

[45]就目前来看，这些处理方式也有一定合理性，能够在强调审查机关有权撤销的同时，积极采用其他方式来实现法制统一的目标。如果各级立法者都能够充分考虑具备普遍性的社会经济事实，并按照这些事实制定规范性文件，那么这些规范性文件就已经充分执行了建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度以及使人口的增长同经济和社会发展计划相适应的宪法委托，不构成违宪。

如果基本权利实际上受到了限制和妨碍，则构成限制和妨碍的国家行为都可能被界定为是基本权利的限制，从而可进行合宪性的审查。我国的审查分工不似德国集中于一个专门机关，也不似美国各级别的法院都可审查合宪性问题，审查机关在履行合宪性审查职能的同时，还需要履行立法和监督等职能。[17]参见全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查案例选编》，中国民主法制出版社2020年版，第3页。由于被审查规范是对宪法积极规范的落实，合宪性审查实际上就是在审查规范性文件是否充分促进了宪法目标的实现。

整体来看，德、美两国的筛选标准虽可参考，但不宜原封不动地适用于我国，我们需要从中国自身的法治实践中提炼程序审查要件。[8]也有学者主张，地方人大及其常委会具备合宪性审查权。

与依据积极规范实施的辅助审查相比，地方人大常委会筛选依据消极规范实施的初步审查的实质性要件更为复杂。正如前文所述，地方人大常委会基于其功能优势和规范依据，只有省级人大常委会可以在依据积极规范的审查中实施辅助审查。

我国的合宪性审查工作正处于积极推动阶段，各方面的机制和标准还不太明确。宪法遵守是一种消极的宪法实施方式，而宪法执行则是积极的宪法实施方式。